BÜTÇE

 

Bütçe, kişilerin,
işletmelerin, kurumların ve­ya devletlerin, getir ve gider tahminlerine iliş­kin
olarak yaptıkları ekonomik ve rasyonel planlamaya verilen addır. Bu terimin,
halk ara­sında, gelir-gider dengelemesinin ötesinde “ö-deme gücü”nü
ifade etmek için sıkça kullanıl­dığı da bir gerçektir.

Gelir ve gider
arasında akıllıca yapılan eko­nomik planlama mahiyetindeki bütçe fikri, in­sanlık
tarihi kadar eskidir. Zira insanoğlu, kı­sıtlı İmkânlarla sınırsız olan ve
zamanla hızla gelişen ihtiyaçlarını doyurabilmek için, akıllı davranmak, zaman
ve imkânları en İyi şekilde kullanmak zorundadır.

Bütçe, Latince
“bulga” (kese, torba) kelime­sinden türetilmiş olup, ilk defa
İngiltere’de, XVII. yüzyılda, siyasal ve ekonomik içerikle kullanılmıştır.
Bütçe sözcüğünün yaptığı gün­cel çağrışım, genelde siyasal niteliktedir. Bu
nedenle, bütçe denildiğinde, hemen akla ge­len kamu (devlet)’dur. Zira kamu
bütçesi, dev­let veya benzeri kurumların, yıllık gelir ve gi­der
tahminlerinigösteren ve bunların uygulan­masına izin veren bir kanundur. Bu
kanun, alı­şık bulunduğumuz diğer kanunlardan şu iki noktada ayrılır: Devlet
başkanının bunu veto edememesi ve uygulama süresinin bir yılla sı­nırlı olması.

Devlet bütçeleri,
ilişik oldukları şahıslar ve nitelikleri yönünden ikili bir sınıflamaya tabi
tutulabilirler. İlişik bulundukları şahıslara gö­re bütçeler ikiye ayrılır: a)
Kamu Bütçeleri: Toplumun kollektif ihtiyaçlarını doyurmak için, dışsal fayda
yayan, bölünmez veya yan bö­lünebilir mal ve hizmetleri üreten kurumların
(Merkezi devlet, katma bütçeli idareler) büt­çelerine denir; b) özerk Bütçeler:
Genellikle dışsal faydası olmayan, fakat değişik hukukî, sosyal, finansman,
teknik ve ekonomik neden­lerden ötürü, tamamen serbest pazar ekono­misi şartlan
çerçevesinde mal ve hizmet üre­ten kamu kuruluşlarının, yıllık gelir ve gider
tahminlerinin gösterildiği bütçelerdir (TRT, TPAO, EBK, Milli Piyango, İller
Bankası vb).

Niteliklerine göre
bütçeler de ikiyi ayrılır:

 a) Demokratik Bütçeler: Bütçenin hazırlanması,
uygulanması ve denetlenmesi süreçlerine halk temsilcilerinin katıldıkları
bütçelerdir. (Kon­solide bütçe, katma bütçe, belediye bütçeleri vb.)

b)
Antidemokratik Bütçeler: Halk temsil­cilerinin, gerek bütçenin hazırlık,
gerekse uy­gulama ve denetleme aşamalarında yer alma­dıkları bütçelere denir
ki, en güzel örnek “ö-zerk bütçeler” dit.

Bütçe, çağdaş devlet
açısından çok önemli bir doküman olup, başlıca şu fonksiyonları ic­ra eder:
Malî, siyasî, hukukî, ekonomik dene­tim ve koordinasyon. Bütçe bu birden çok
fonksiyonunu yerine getirirken, hazırlanışın­da, görüşülmesinde, uygulanmasında
ve denet­lenmesinde ona egemen olan bir takım temel esaslara tabidir ki,
bunlara “Bütçe İlkeleri” de­nir. Bu ilkeleri iki grup altında
toplamak müm­kündür:

1- Bütçenin
Özüne İlişkin İlkeler:

 a) Bütçe­nin önceden Yetki İlkesi (Bütçe Hakkı): Büt­çenin
gelir ve gider miktarları ile bunların tür­lerinin, her yıl, halk temsilcileri
tarafından gö­rüşülüp onaylanmasıdır ki, bu, tamamen ço­ğulcu ve demokratik
siyasî rejimlerle yöneti­len ülkelere münhasırdır. Monarşik rejimler ile ismen
demokratik olan, fakat tek parti sut1 tasına dayanan yönetim biçimlerinde,
“bütçe hakkfndan söz edilemez;

b) Bütçenin
Denk­lik İlkesi: Dar ve geniş anlamda tanımlanabi­lir. Dar anlamda, olağan
gelirleriyle normal gi­derlerini karşılayan bütçedir ki, tamamen klâ­sik maliye
görüşünü yansıtır. Zira klâsik mali­ye okulu taraftarlan, şu esaslara
bağlılıklarıy-la tanınırlar:

 1- Kamu gelir ve giderlerinin eşit­liği;

 2- Kamu harcamalarının küçüklüğü ve bu­nun dolaylı
vergilerle finansmanı;

 3- Ancak fevkalade hallerde devletin sermaye piyasasın­dan
istisnaî olarak borçlanabilmesi;

 4- Maliye­nin tarafsızlığı. Geniş anlamda bütçe denkliği
ilkesiyse, uzun vadeli kalkınma planları doğ­rultusunda saptanmış bulunan
sosyo-ekono-mik hedeflerin, bir yıllık sürede yapılabilecek­lerinin azamisinin
gerçekleştirilmesi ve içeri­sinde yaşanan şartların icaplarına uygun ola­rak,
bütçenin gelir ve gider kalemlerine akıllı bir şekilde işlerlik
kazandırılmasıdır. Başka bir deyişle, ekonominin makro düzeydeki den-gesidir;

 c) Bütçenin Yıllık İlkesi: Bütçenin ge­lir ve
giderlerinin bir yıllık süreyle sınırlandırıl-masıdır. Bu ilkenin, bütçe
denetimini kolaylaş­tırmak, gelir ve gider tahminlerindcki yanılma paylarını
asgariye indirmek, konjonktürel dal­galanmalara göre bütçenin muhteviyatını dü­zenlemek
ve bütçe hayatı ile diğer sosyo-eko-nomik hayat arasındaki uyumu sağlamak gibi
yararlan vardır.

2-  Bütçenin Şekline İlişkin İlkeler:

 a) Açık­lık İlkesi: Bütçede yer alan veri ve ifadelerin,
herkesçe kolay anlaşılabilir ve kavranabilir ol­masıdır;

 b) Ademi Tahsis İlkesi: Belirli devlet gelirlerinin
belirli giderlere ayrılmamasıdır. Bu, “genellik ilkesj”nin bir
sonucudur,

 c) Bir­lik (Teklik) İlkesi: Devletin bütün gelir ve gi­derlerinin
bir tek bütçede gösterilmesidir. Bu İlkeden hareketle, Türkiye’de, merkezî
devletin “Genel Bütçesi”yle yan kamusal mal üre­ten idarelerin
“Katma Bütçe”lerİnİn birlikte mütalâa edilip, merkezî devletin anılan
kuru­luşlara yaptığı yardımların (subventions) çıka­rılması sonucu oluşan
“KonsolideBütçe”yakla­şımı benimsenmiştir,

 d) Doğruluk İlkesi: Büt­çedeki gelir-gider tahminlerinin
mümkün ol­duğunca doğruyu ve gerçeği yansıtacak biçim­de gösterilmeleridir;

c) Genellik
İlkesi: Devle­tin bütün gelir ve giderlerinin oldukları gibi bütçede
gösterilmesidir. Bu ilke’bütçedeki ge­lir ile giderlerin birbirine mahsubunu;
belirli gelirlerin belirli giderlere tahsisini önler;

 f) Tahsis İlkesi: Görülecek kamu hizmetinin büt­çede
gösterilmesi ve buna yetecek ödeneğin ayrılması; ayrılan ödeneğin de,
parlamento­nun onayı alınmaksızın, başka bir alanda kul­lanılamamasıdır. Bu
ilke çerçevesinde gösteri­len hizmete ayrılan ödenek, yıl içinde biter ve
anılan hizmetin de görülmesi zorunluluk arze-derse, o hizmetin aksamadan
yürütülmesi İçin, parlamentodan ek bir ödenek yasasının çıkarılması kaçınılmaz
olur ki, buna “ek öde­nek konunu” denir’.

 

Bütçenin
Hazırlanması:

 

Devlet tüzel kişiliği
haiz bir kurum olup, si­yasal iktidarlarca temsil olunur. Siyasal ikti­darların
hayatiyeti, bir taraftan uzun vadeli sosyo-ekonomik plan hedeflerinin, diğer
taraf­tan da iktidar olunurken halk nezdİnde yapı­lan vaadler doğrultusunda
hazırlanan “Hükü­met programlan”nın aksatılmadan uygulanma­sına; yani
toplumun ihtiyaçlarının zamanında karşılanmasına bağlıdır. Devlet çarkının sü­rekliliği,
aralıksız harcama yapmayı gerektirir. Çağdaş devlet, ilkin harcamalarını tespit
eder; sonra bunlara yetecek gelir kaynakları arar ki, bu bu,’,, “bütçenin
hazırlanması aşamaları”na götürür:

İlk olarak, harcamacı
bakanlıklar, Maliye ve Gümrük Bakanliğı’nın bütçe çağrısı üzerine, yıl
ortalarında, kendi gelir ve harcamalarını, gerekçeli bir şekilde, tayin
ederler. Bunu, “Doğrudan doğruya takdir” veya “Otomatik yöntemlerden
biriyle yaparlar. Otomatik yön-

tem, geçmişteki
verilerden faydalanarak muh­temel veriye ulaştığı halde; diğeri, tamamen
ülkenin içerisinde bulunduğu şartlardan yarar­lanmak suretiyle doğrudan bir
kestirimde bu­lunur. Ülkemizde, bütçe hazırlanırken, karma bir yol izlenir.
İkinci aşamada, bütçe, Maliye ve Gümrük Bakanlığı nezdİnde hazırlanır. Bu­radaki
hazırlık İşlemi, daha ziyade “gelir” yö-nündendir. Bu bakanlık aynı
zamanda “Eko­nomik Rapor” ile “Bütçe Gerekçcsi”ni de ha­zırlar.
Son aşama ise, Bakanlar Kurulu’dur. Burada, meselenin teknik yönünden ziyade,
başbakanın denetim ve gözetimi altında, Mali­ye ve Gümrük Bakanlığı ile diğer
harcamacı bakanlıklar arasında bir mutabakat (consen-sus) sağlanmaya çalışılır.

Bakanlar Kurulu’nda
genel çerçevesi ve içe­riği belirlenmiş olan bütçe taslağı, malî yılba­şından
(bizde malî yıl, aynı zamanda takvim yılıdır) en az 75 gün önce, Parlamento
(TBMM) ‘ ya sunulur. Burada tasarı, ilkin “Bütçe ve Plan
Komisyonu”nda ardından Ge­nci Kurui’da görüşülerek oylanır. Bütçe tasarı­sının
kabul görüp, “kanunilik” vasfım haiz ol­ması için, salt çoğunluk
yeterlidir ve 1 Ocak ta­rihinden itibaren uygulanmaya başlanır. Salt çoğunluğun
sağlanamamasının ifadesi, “Bütçe­nin reddi”dir ve “Siyasal
iktidarın istifası” sonu­cunu doğrur. Çünkü, devleti temsil eden mev­cut
siyasal iktidar, devlet çarkının bir yıl süre daha işlerliği için, hazırladığı
bütçe tasarısıyla, önceden yetki ve izin talebinde bulunmuş; fa­kat halk
temsilcileri, iktidarın bu isteğini red­dederek, ona karşı genel güvensizliklerini
iz­har etmişlerdir. (Bütçenin siyasal fonksiyo­nu). Siyasal iktidarın
güvensizlik pozisyonuna düşmesi, devlet çarkının devamlılığının kaçı­nılmaz bir
sonucu olarak, hiç şüphesiz günde­me “Geçici Bütçe”yi getirir.

Hazırlanmasına
yaklaşık 6 ay önce başlanan; idarî, siyasi ve teknik evrelerden (procedure)
geçen bütçe tasarısı, sonuçta, halk temsilcile­rince reddolunmutjiur. Şimdi,
yeni bir hükü­met oluşturulacak ve bu hükümet parlamento­da güvenoyu aldıktan
sonra kendi bütçesini hazırlayacak, bunu yukarıda saydığımız safha­lardan
geçirerek bütçenin uygulanması zımnında yetki ve izin alacaktır. Bütün bunlar
ise, epey bir müddetin geçmesini zorunlu kılacak­tır. Oysa, ebedî olan devletin
hayatiyeti için, bazı giderlerin yapılmasına ve bunlara yete­cek gelirlerin
toplanmasına İhtiyaç vardır ki, işte yeni oluşacak hükümetin, yukarıda sayı­lan
ilkeler doğrultusunda kendi hazırlayıp yü­rürlüğe koyacağı “gelir ve gider
tahminlerini gösteren ve bunun uygulanmasına izin veren kanun”un
çıkarılmasına kadar, devlet çarkının işlemesi imkanını veren aylık ve üç aylık
bütçe­ye “geçici bütçe” denir. Bütçe tasarısının reddi üzerine,
Anayasa ve diğer mali mevzuatça ge­nel esasları elirtilen, yani kısıtlı harcama
yap­ma yetkisi, yani geçici bütçe, güvensizlik oyu almış sabık iktidar
tarafından teklif olunur ve bu hemen kabul edilerek, mali yılbaşından İti­baren
yürürlüğe girer.

Hükümet, parlamentonun
benimsediği büt­çeyi, siyasi, mali ve idari İlkeler çerçevesinde uygular. Bunu
yaparken, gerekli birtakım he­sapların tutulması icabeder ki, bunlara
“Bütçe hesaplan” denir. Dönem sonunda, bütçede yer alan gelirlerle
giderler arasındaki fark “Bütçe aç]ğı”m veya “Bütçe
fazlası”nı gösterir. Bütçenin gelfr ve gider kanatları arasındaki bu fark,
tahminleringerçeklerle uyumsuzlu­ğundan iteri gelebileceği gibi, içerisinde
bulu­nulan sosyo-ekonomik konjonktürün gerektir­diği zorunluluktan da
kaynaklanabilir. Sözgeli­mi, ekonomide aşırıya kaçan fiyat artışları var­sa,
“bütçe fazlası”, anti-enflasyonist bir politi­ka aracı olarak kullanılabilir.
Keza, bütçe açı­ğı da, deflasyonist konjonktürün giderilip, eko­nominin
canlandırılmasında etkilidir.

Bütçeden bir kamu
harcamasının yapılabil­mesi için sırasıyla şu dört aşamalı işleme ihti­yaç
vardır: Taahhüt, tahakkuk, ödeme emrine bağlama ve Ödeme. Şayet, bu aşamalar
sırasıy­la tamam olup, mali yılın son günü (bizde 31 Aralık)’ne kadar, istihkak
sahibi meydana çı­kıp alacağını vezneden almazsa, diğer üç aşa­madan geçmiş
bulunan o harcama, istihkak sa­hibine yeni yılda ödenmek üzere ayrı bir hesa­ba
alınır ki, buna “Bütçe emaneti” denir. Eğer bu aşamalardan biri
eksikse istıhkakçıya o yıl bütçesinden Ödeme yapılmaz. Ancak, eksik ka-

lan işlem aşaması,
gelecek yıl içinde tamamla­narak ilgiliye ödemede bulunulur ki, bu da
“Borç kalma” veya “düyun” olarak isimlendiri­lir. Bazan,
mali yılın sonraları yaklaştıkça, ba­zı harcamacı kurumlar, kendilerine
bütçeyle ayrılan ödeneklerin tamamını tüketmeyecekle­rini anlarlar ve onlara
fazla gelen bu harcamal-raın, ödeneği eksik bulunan bir başka bölüm­de kullanılması
durumu ortaya çıkar ki, buna “Aktanım “denir. Aktarma, parlamentonun
onayından geçen bölümler (“program”) arasın­da cereyan ederse,
mutlaka TBMM’nin onayı gerekir; aksi halde, Maliye ve Gümrük Bakan-lığı’mn izni
yeterlidir.

 

Bütçenin Etkin
Denetimi:

 

Bütçede gösterilen mal
ve hizmetler ile bun­ların finansmanında kullanılan kaynaklar ara­sında ilişki
kurulup; bir taraftan, içerisinde ya­şanılan sosyo-ekonomik şartlara uygun
şekil­de, kamu hizmetinin en iyi biçimde yerine geti­rilmesi; diğer taraftan
da, gelirlerdeki sızıntı­lar ile giderlerdekİ savurganlıkların önlenme­sini
sağlayan denetime bütçenin etkin deneti­mi denİr.Bu denetim kendini, büçtenin
gelir— gider kalemleri yönünden gösterebileceği gi-bî, zaman ve hatta denetimi
yapan organlar (i-dare, yasama, yargı) yönünden de sergileyebi­lir.

Genelde, kuvvetler
ayrımının bir sonucu ola­rak Türkiye’de bütçe üç farklı organ tarafın­dan, şu
üç aşamada yapılmaktadır;Büiçenin hazırlık aşamasında, idare, Sayıştay ve TBMM
denetime katılır. Uygulama aşamasın­da da, yasama organı, değişik şekil ve
araçlar­la bütçeyi denetler. Uygulama sonrasında ise, bütçe hesapları, ilkin,
bir hesap mahkemesi ni­teliği taşıyan Sayıştay’ca denetlenir; ardından
“Kesin hesap kanun tasarıları”, TBMM’de ye­ni yıl bütçesiyle görüşülüp
karara bağlanır.

Sonuç olarak, bütçe,
çağımızda çok yönlü fonksiyonlar üstlenmekte olup, uygulandığı ül­ke
ekonomisinin kaynaklarının hukuken aza­mi verimlilikle ve istikrar İçinde
kullanılması İmkanını verir.

Mehmet E.PALAMUT

Bk. Borç; İktisat Politikası;
Milli Gelir; Vergi.