BÜROKRASİ
BÜROKRASİ
Bürokrasi terimi ilk
olarak 1745 yılında Vin-cent de Gournay tarafından, büroların kamu yönetiminde
artan egemenliğini tanımlamak için kullanılmıştır. Bürokrasi, latince
“burrus” ve “kratic” kelimelerinden oluşmuştur.
Kın-tie/kratos üstünlük, hakimiyet anlamında olup bürokrasi ofisin, büronun
veya makamın üstünlüğünü ifade etmek üzere kullanılmıştır. Nasıl eski
Yunanistan’da “demos” halk, “demokrasi” iktidarın halkta
olduğu siyasî yapıyı anlatıyorsa, “bürokrasi” de bürolarda çalışanların
(bürokratların) iktidara sahip olduğu veya en azından siyasal hayatta Önemli
rol oynadıkları bir yönetim biçimini anlatmaktadır.
Bürokrasi olgusunun da
bu denli önem kazanması yeni burjuvazi ve ulus devletin ortaya çıkması ile
yakından ilgilidir. Batı Avrupa’da yeni oluşan burjuvazi, feodal yapıyı yıkarak
daha geniş bir alanda ticarî faaliyette bulunmak İstiyordu. Böylece kilise,
senyörlerve kral arasında bölünmüş otorite alanlarının tek bir merkez
hiyerarşisinde bütünleşmesi, merkeze bağlı bir bürokratlar sınıfını
gerektiriyor veya burjuvazinin isteklerine uygun merkezî yapı, bürokrasi
sayesinde mümkün olabiliyordu. Bölünmüş toplumsal yapı, gelişen burjuvazinin
ticarî faaliyet ve ihtiyaçlarına cevap veremiyordu. Gelişen burjuvazi ile
birlikte eski otorite sahipleri olan senyörlerve kilise gittikçe güç
kaybederek dirençleri kırıldı. Bu gelişme sürecinde burjuvazinin isteğine
uygun güçlü krallıklar ortaya çıktı. Geniş bir coğrafî alanda rakipsiz
otoritelerini kuran krallar emirlerini yerine getirecek olan güvenilir bürokratik
yapılr kurmaya başladılar. Ortaya çıkan en önemli bürokratik kurum ulusal
savunma ve iç düzenin sağlayıcısı olarak ordu kurumu olmuştur. Ulusal devlet
bu sürekli orduları ayakta tutmak ve bazı kamu hizmetlerini gerçekleştirmek
için sürekli bir gelir kaynağına ihtiyaç duymuş, vergi sisteminde bir takım reformlara
girişmiştir. Bu da meslekî bilgileri yüksek devlet personeli yetiştirilmesi ve
güvenilir örgütler kurulmasını gerektirmiştir. Gelişen iç ve dış ticaret,
aynî ekonomiden para ekonomisine geçiş sonucu rasyonel hukuk kuralları
ihtiyacı doğmuş. Roma hukuku Avrupa’da önem kazanmış ve akademik eğitim görmüş
hukukçular bürokraside önemli yer tutmaya başlamıştır. Ayrıca aristokrat soylu
sınıfın siyasal iktidarı tekrar ele geçirme çabaları kralları kendilerine
bağlı bir memurlar grubu oluşturmaya zorlamıştır. Böylece İdarî görevleri
yürütebilmek amacıyla giderek artan sayıda memur görev almıştır. Ortaya çıkan
memur görevliler ordusu, demokratikleşmenin gelişmesiyle krala bağlılıktan
ulus adına vazife görmeye başlamış, teknolojik ve toplumsal değişmeyle
birlikte bu görevliler için iş bölümü ve uzmanlaşma önem kazanmıştır.
Bugün bürokrasi
kelimesi değişik anlamlarda kullanılmaktadır. Bu kullanımlara baktığımızda
kelimenin, biri nesnel ve tanımlayıcı, diğeri duygusal ve kötüleyici olmak
üzere iki anlamda kullanıldığını görmekteyiz. Nesnel anlamda kavram, bir
örgütün programlarını gerçekleştirmek İçin kullandığı insan gücü, binalar,
yöntem ve otorite sistemini belirtmek için kullanılırken, duygusal anlamda
işlerin uzaması, yetkisini kötüye kullanan, kendi çıkarını ön planda tutan
asalak bir toplumsal sınıf, kırtasiyecilik, sorumlu tukyüklenmcklen kaçınma anlamında
kullanılmaktadır. 1798’de yayımlanan Fransız Akademisi Sözlüğü, 1813 tarihli
Alınan Yabancı Terimler sözlüğü, Meydan Lcı-mttsse Ansiklopedisi bu kelimeyi
olumsuz anlamda kullanmışlardır. Kelime, anlam olarak, 1-
İşlerin yürütülmesinde idarenin gücü ya da etkisi,
2- Memurlar/bürokratlar
topluluğu,
3- Devlet
örgütüne ya da herhangi bir idarî Örgüte bağlı üyelerin gücü anlamlarını
ihtiva etmektedir.
Bugün kelime sosyal
bilimlerde “hiyerarşik bir yapı içinde örgütlenmiş, kişisel olmayan genel
kurallara ve işleyiş ilkelerine göre çalışan profesyonel görevliler grubu”
olarak kabul edilmekte ve günlük kullanımlarda görülen olumsuz anlamı
taşımamaktadır. Yukarıda belirtilen olumsuz özellikler ortaya çıktığında da
bürokrasinin işleyiş özelliği olarak ele alınıp incelenmektedir.
Bürokrasinin farklı
işlevleri üzerinde de durulabilir. Bürokrasinin sosyal bütünleştirme işlevi,
üzerinde durulan İlk yönü olmuştur. Uzak habercisi olarak Platon’u gördüğümüz
bu yön, toplumu bir filozoflar grubunun yönelmesi ve mülkiyet sahibi olmayan
bir görevliler sınıfının varlığı, bu ideal düzen ve istikrar çabalarının ilk
işareti olarak görülmektedir. Batı Avrupa’daki tarihsel gelişmeyi yakından izleyen
Hegel, bürokrasinin toplumu bütünleştirici fonksiyonu üzerinde düşünerek,
toplumsal denge ve ulusal bütünleşmenin sağlanmasında bürokrasiye önemli
roller yüklemiştir. Hegel’c göre bürokrasi, sivil toplumun, ayni ticarî
sınıfın gözetemediği genel çıkarları gözetecek; yeni rekabetçi ticarî sınıfa,
yani sivil topluma karşı rasyonelliğin temsilcisi olacak ve toplumsal
çatışmayı önleyecektir. Wittfogel de Oıiental Despotizm adlı çalışmasında bürokrasinin
bu bütünleştirme fonksiyonu üzerinde durmuş, Doğu toplumlarında mutlak iktidarın
güçlü bir bürokrasi sayesinde kurulduğunu, toplumsal düzen ve dengenin bu
sayede sağlandığını belirtmiştir. Aynı doğrultuda Şerif Mardin, Eski Roma,
Bizans, Sasani ve Osmanlı toplumlarının sosyal plüraliznıi çözmede
“devlet” örgütünü ortaya çıkararak başarı sağladıklarını
belirtmiştir. Burada devlet denilen Örgüt, bizim bürokrasi dediğimi/, olguyla
çakışmakta ve merkeze bağlı görevlileri ifade etmektedir. Bugün bürokrasi az
gelişmiş ülkelerde yeni ulus yaratma ve sosyal plüralizmlerİ Çözme görevlerini
önemli ölçüde yerine getirmektedir. Faşist, Nasyonal Sosyalist ve hatta
Sosyalist ülkelerin, bürokrasinin bütünleştirmc Fonksiyonundan önemli ölçüde
yararlandığı söylenebilir.
Bürokrasiye Hegcl’in
tam karşı kutbunda olumsuz tavır Marks’tan gelmiştir. Marks bürokrasiyi
evrensel bir sınıf olarak görmemekte, sosyal yapıyla birlikte ele almaktadır.
He-gel’in ideal yaklaşımı Marks’ta tersine dönmüştür. Marks bürokrasinin
toplumda denge sağlamaktan ziyade hakim sınıfın baskı aracı olduğunu
belirtmiştir. Bürokrasi toplumda organik bir yere sahip değildir. Üretim
ilişkilerinin bir sonucudur. Sınıflaşmanın kalktığı bir toplumda bürokrasi de
kalkacaktır. Marks bürokrasinin muhteva yerine biçimi koyacağına da İşareı
etmiştir.
Bürokrasiyi Özerk bir
alan ve sistematik olarak ilk İnceleyen Max Webcr olmuştur. We-ber bürokrasi
olgusunu bir Örgüt sorunu olarak ele almıştır. Bürokrasinin incelenmesi, anlaşılması
ve sınıflandırılmasının örgüt içindeki:
1-İş bölümü,
2- Otoritenin yapısı ve dayanağı,
3- Her görevlinin konumu ve rolü,
4- Görevliler arasındaki ilişkileri düzenleyen kuralların
niteliği aracılığıyla sağlanabileceğini belirtmiştir.
Weber üç otorite tipi
çizmiştir. Bunlar İdeal tipler olup, otoritenin araçsal olarak
kavram-laştırılmasıdır. Bu otorite tiplerine tekabül eden yönetim tipleri
vardır. VVeber’in asıl üzerinde durduğu modern gelişmeye en uygun bürokrasi
tipinin yasal-rasyoncl bürokrasi olduğudur. Bu bürokrasinin temel özellikleri
ise şunlardır.
1- İşbölümü ve uzmanlaşma kaçınılmazdır
. 2- Yönelim
kurallarının konuş biçiminin yasal-rasyoncl olduğuna olan inanç, otor-teyi
meşru kılar.
3-Hiyerarşİk kademe akılcı ve kişisel olmayan İlkelere
göre düzenlenir.
4- Memurlar İşe alınırken liyakat esasına göre alınır ve
kullandıı araçlar kendine değil, göreve tahsis edilmiştir. Bürokrasinin temel
işlevi hizmet ifa etmek olduğundan siyasal iktidar değişse bile hizmetler aynı
şekilde sürdürülecektir. Weber çağdaş sanayi toplumunun gerektirdiği
ihtiyaçlara ancak bu şekilde iyi düzenlenmiş, uzmanlaşmış bir bürokrasinin cevap
verebileceği kanaatindedir. Bu şekilde örgütlenmenin sanayi toplumunun bir
gereği ol-
duğunu, sadece
devletin değil büyük sanayi şirketlerinin de bu şekilde örgütlenmesinin kaçınılmaz
olduğunu belirtmiştir. Weber bu ya-sal-rasyonel bürokrasiyle ilgili bazı
olumsuz gelişmelere de dikkat çekmiştir. İlk olarak tüm toplumun bürokrat
[aşabileceği tehlikesine dikkat çekmiştir. Bu, ilişkileri de İçine alan
rasyonel mekanik bir dünya hayalı tehlikesidir. Weber statünün iş görmeden
daha Öne geçebileceği ve bürokratların kamu çıkarını de-ğil, kendi çıkarlarını
ön plana alacakları ve giderek toplumu siyaset dışı bırakmaya çalışacaklarından
kuşku duymaktadır.
Weber bürokrasiyi
sosyal İlişkiler içinde ele almış, ayrıca Marks’ın yaklaşımına katkı olarak
özerk bir alan olarak sistematik bir şekilde inceleyip teorisini kurmakla
birlikte konunun İşlevsel olmayan yönleri ve insan ilişkileriyle ilgili yönü
zerinde fazla durmamıştır. Bu eleştirileri şu noktalarda toplayabiliriz:
a)
Bürokratik yapının hakimiyeti, teknokrasi: Marks bürokrasinin kendini devletin
en son amacı olarak göreceğini, muhteva yerine biçim koyacağını belirtmiştir.
R.Michels, Bru-no Rizzİ, James Burnham, M.Djilas, Galbra-İth ve Mills
bürokrasiyi oligarşik bir egemenlik sistemi olarak gördüler. Djilas Yeni Sınıf
adlı eserinde sosyalist ülkelerde bürokrasinin yeni bir yönetici sınıf olarak
kapitalistler gibi halkı sömürdüğünü İleri sürmektedir. Burnham da sanayinin
gelişmesi, işlerin karmaşıklaşması aşırı bilgi ve uzmanlık istemesi sonucu
siyasî ve ekonomik bürokrasinin geliştiğini, siyasî ve ekonomik iktidarın
bürokrasinin en üst kademelerindekilere geçtiğini belirtir. Bu Galbraith’in
Yeni Endüstri Toplumu adlı çalışmasında “t ckno-strüktür” adını
verdiği, Duver-gern’in “teknokrasi” dediği teknokrat sınıfın
yönetimidir, bu gelişmeler klasik demokrasi anlayışın güzden geçirilmesini
gerekli kılacak niteliktedir.
b) Bürokraside
İşlevsel olmayan yönler: Amerikalı Sosyolog Robert Mcrton,
Weberci bir yaklaşımla bürokrasinin soyut ve genel düzenlemeler gerektirdiğini
kabul ederek, kuralların tarafsız bir şekilde uygulanmasının standart bir
davranışla mümkün olduğunu söylemckte ve aracın amacın yerine geçişi olan biçimciliği
şöyle açıklamaktadır7: Nasıl bazı dinî ayinlerde davranışın temelinde yatan
kural kendi başına bir amaç olarak alınıyorsa, bürokraside de
standartlaştırılmış disiplin ve davranışlar amaç niteliği kazanmaktadır.
Mer-ton’a göre bir bürokratik örgütü incelediğimizde İdeal model olmak yerine
kurallara bağlılığın hem işlevsel olduğu ve örgütsel verimi arttırdığı, hem
de işlevsel olmadığı (dış fonksiyonel) ve verimi azalttığı görülebilir. Merton
bunun dışında Örgütte işlevsiz yapıların da olduğunu belirtmiştir.
c)
Bürokraside insan ilişkileri yönü, grup ve çatışma: Amerikalı sosyolog Melville
Dalton bir örgülte örgüt üyelerinin ve örgütsel grupların daha geniş örgütsel
amaçların zararına da olsa kendi kişisel çıkarları peşinde koşabileceklerini,
güçlerini artırma mücadelesi verebileceklerini ortaya koymuştur. Bu
çatışmaların giderek örgütsel yaşamın her alanını etkilediğini, faaliyette
bulunanlarca da faaliyetin resmî politikalara uyumlu görünmesinin sağlandığını
belirtir. Fransız Sosyolog Crozier örgütsel yapının İç işleyişini daha
ayrıntılı olarak açıklamaktadır. Crozier bürokratik yapıda konan genel ve
soyut kuralların hiç bir zaman her alanı kapsamadığını, her grubun kendi yetki
alanını genişletmeye, bağımsızlığını korumaya ve üst konumdakilerin keyfî
müdahalelerinden korunmak İçin mevzuatı ustalıkla kullanmaya çalıştığını
belirtmektedir. Bürokraside mevzuattan doğan belirsiz alanların her zaman
olduğunu, bu durumun örgütteki meslek grupları arasında çatışma doğurduğunu
bclir-lir. Mevzuatla düzenlenmeyen alanı dcncllc-yen grubun stratejik üstünlüğe
sahip olduğunu ve Örgütsel ödüllerden büyük pay aldığını belirtir.
d)
Diğeryaklaşımlar: Bürokrasiyle ilgili değişik görüşler ortaya konmuştur.
Bunlardan örgütsel büyüme ve örgütsel yeteneksizliğin kurumsallaşması yaklaşımı,
konunun değişik yönlerine ışık
tutacak niteliktedir. Merton örgütlerin başlangıçta amaçlarını etkinlikle
ycrİ-nc getirirken, zamanla nötr veya olumsuz işlevler edinebildiklerini
göstermiştir, parkin-
son ise buna rağmen
Örgütlerin bir büyüme İÇİnde olduklarını, iş yapmaktan ziyade kendi kendileri
için genişlediklerini bclritmiştir. Bürokratik örgütlere bu olumsuz
yaklaşımlardan bir tanesi Peter Prensibi adı verilen, bürokratik örgütlerin
hiyerarşik yapısıyla alay eden ve örgütleri bir beceriksizler yığını olarak
tanımlayan çalışmadır. Pcter, Örgütlerde herkesin başarılı olduğu müddetçe
ilerlediğini, başarısızlık sınırına gelen kişinin ilerlemesinin durduğunu,
dolayısıyla bürokratik Örgütlerde başarısızlığa prim verildiğini belirtir.
Toplumsal
Yapılar ve Bürokrasinin Niteliği
Bürokratik yapıların
incelenmesinde dikkate değer bir yaklaşım da bürokrasinin niteliklerinin
toplumların içinde bulundukları bazı değişkenlerle ne tür ilişki içinde
olduğunun incelenmesidir. Bu yaklaşımda toplumun İçinde bulunduğu
sosyoekonomik koşullar, toplumların gelişme düzeyleri, tarihî geçmişleri, toplumsal
güçler dengesi, toplumun politik tercihi vb. bürokrasinin çevresi olarak
incelenmekte ve bürokrasi üzerinde yaptığı etkiler ele alınmakladır.
Az gelişmiş ülkelerde
bürokrasi sorunlarını inceleyen Einscnstat, az gelişmiş ülkelerin bürokrasilerinin,
gelişmiş ülkelerinkinden farklı olduğunu, onların gelişmiş ülke bürokrasilerini
taklit etliklerini, ülkenin yeni bağımsız olması, geçmişte sömürge olması ve
eski geleneksel bir devletin devamında kurulması gibi olguların bürokrasinin
yapısı ve işleyişi üzerinde önemli etkisi olduğunu ve bu değişkenlerin
bürokrasilerde önemli farklılıklar yarattığını belirtmiştir. Dolayısıyla lıcr
toplumun tarihî geçmiş ve uygulaması bir bürokratik kültür yaratarak devam
etmektedir. Bu yaklaşımda genel olarak, sivil toplum alanının gelişmediği
toplumlarda kalkınma çabalarını yürütme, yeni bir ulus yaratma çabalan
bürokrasi eliyle sürdürülmekte ve bürokrasi bu toplumlarda gelişmiş ülkelere
göre çok daha merkezî bir yer işgal et inektedir. Tarihî geleneği olan ülkelerde
de geleneksel bürokratik üslup devam etmektedir. Bu yaklaşım az gelişmiş
ülkelerde gelişmiş ülkelere göre bürokrasinin üslubunun daha emredici olmasına
dikkat çekmektedir. Ancak bu ülkelerde bürokrasi yeterince farklılaşmış ve
uzmanlaşmış değildir.
Günümüzde bürokrasinin
iş bölümü ve uzmanlaşma özelliklerine sahip olarak belirli bir hiyerarşik yapı
içinde örgütlenmiş, kişisel olmayan, genel kurallara göre İşleri yürüten görevliler
olduğu söylenebilir. Artık günümüzde sadece kamu sektörü değil sanayi
işletmeleri de büyük bürokratik örgütler olarak belirmektedirler, hicks,
serbest bireysel girişimin, ilk aşamasından sonra kurumsallaşarak bürokratik
bir örgütle sürdüğünü, kalıcılığın bürokrasi ile mümkün olduğunu Webervârî bir
üslupla belirtmektedir. Dolayısıyla bürokrasi XX.-yüzyıl toplumları için
kaçınılmaz bir olgudur. Pek çok İnsan, yaşamını belirli bir bürokratik
mekanizmanın yönlendirdiği çevrede geçirmektedir. Bu durumun insan zihninde
bir takım hoşnutsuzluklar yarattığına Peter L.Ber-ger tarafından işaret
edilmiştir. Büyük bürokratik Örgütlere karşı bir başka karşı çıkış da
E.F.Schumacher’den gelmiştir. Schumacher, Küçük Güzeldir adlı yapıtında aşırı
büyümenin sınırına gelindiğini, etkinliğin ve yenilik yaratma güdüsünün
azaldığını belirterek aşın büyümeye karşı daha ufak örgütlenmeleri
önermektedir. Crozier de idarenin etkinliğinin insan öğesini de dikkate alarak
katı bir akılcılığı geçersiz kılan yöntemlerle yeniden düzenlenmesini
önermektedir. Bürokrasinin toplum çıkan yerine kendi çıkarını ön plana alması,
giderek toplumu siyaset dışı bırakarak kendini onun yerine koyması tehlikesi
ise her zaman mevcuttur. Bugün sorun, bürokrasiyi reddetme değil, bu tür
aksaklıkların giderilmesi sorunudur. Bu sorun bugünün ve geleceğin
toplumlarını en fazla meşgul edecek sorunlardan biri olarak gözükmektedir.
Türkiye’de Bürokrasi
Osmanlı devletinin
yükseldiği yıllarda sivil bürokrasi, yönetici grup içerisinde ikinci planda
katmıştır. Bu dönemde yönetici grupta askerî bürokratlar egemendir.
XVI.yüzyı1ın so-
nuna kadar süren bu
dönemde padişahlık kurumu çok güçlüydü ve bürokrasiyi denetliyordu, yani ona
hakimdi. Gerileme dönemindey-se söz konusu yapı önemli değişiklikler geçirmiştir.
Çeşitli nedenlerle merkezin gelirlerinde düşmeler olmuştur. Bu durumun sonucu
olarak doğrudan vergilendirme yerine iltizam sistemi getirilmiştir. Ayrıca
merkezde bürokratları yetiştiren eğitim sistemi (Enderun Mektebi) bozulmuştur.
Bunlar ve diğer nedenlerden ötürü merkezde oligarşik bir siyasal sistem
gelişmiş, siyasal güç, padişah ile asker, dinî ve sivil bürokratlar arasında
paylaşılmaya başlanmıştır. Tanzimat döneminden itibaren sivil bürokrasinin,
reform hareketlerinin başını çektiği görülür. Sivil bürokrasi bu dönemde
padişahlık kurumu karşısında bir ölçüde hareket özgürlüğü kazanmış, bu özgürlüğü
kurumlaştırmaya çalışmıştır. Cumhuriyet Türkiyesi ise padişaha bağlı ve büyük
Ölçüde kendi çıkarını düşünen bir bürokrat kadro devralmış, bu nedenle de
Cumhuriyet’in kurucuları, temelde biçimsel bir akılcılığa sahip, araç
niteliğinde bir bürokrat kadro geliştirmeye çalışmışlardır.
Aytekin YILDIZ Bk.
Burjuvazi; Devlet; Ordu; Sosyal Sınıflar.