YÖNETİM

Yönetim, insanların tek tek gerçekleşti­remeyecekleri
amaçlara ulaşabilmek için yürütülen bir grup faaliyetidir. Birden fazla insanın
beden ve zihin güçlerini birleştire­rek çalışmalarını gerektiren bu faaliyetin
belli bir düzen ve güven ortamında sürdürü­lebilmesi bir kısım kurallara
uyulmasını ge­rektirir. Bu kural lan, grup içindeki statüsü ve konumu
diğerlerine göre daha güçlü olan yöneticiler koyarlar. Yöneticilerin almış ol­dukları
kararların, ast-üst ilişkisine bağlı olarak, emir ve talimatlar şeklinde yöneti­lenlere
ulaştınlmasiyle yönetim olgusu ger­çekleşir. Yöneticilerin karar alması ile yö­netilenlerin
bu kararlara uyması arasında gerçekleşen çok aşamalı bir süreç olan yö­netim
olgusu, “belli bir amacı gerçekleştir-

mek için müşterek hareket eden insanlar arasındaki
statü farklılığına dayanan bir grup faaliyeti” diye tanımlanabilir. Bu
tanı­ma göre yönetim evrensel bir olgudur; en küçük topluluk kabul
edebileceğimiz aile­den başlayarak, kulüp, demek, parti, sendi­ka, ticari
işletme, belediye, bakanlık, devlet ve uluslararası örgütlere kadar, üyeleri
ara­sında statü ve makam farkı bulunan her dü­zeydeki toplulukta yönetimden söz
edilir. Yönetim, aniden gerçekleşen ve bir kez gerçekleşmekle ortadan kalkan
bir olgu de­ğildir. Yönetim, çeşitli kademelerdeki yö­neticiler arasından
geçerek, yönetilenlere ulaşan, çok aşamalı işlemlere bağlı karma­şık bir
süreçtir. Belirlenen amacın gerçek­leştirilebilmesi için bu süreç içerisinde ön­celikle
yapılacak işler belli bir plan ve prog­rama bağlanır. Sahip olunan maddi
imkânlarla insan gücünün en verimli şekil­de birleşürilebilmesi için çeşitli
kademe­lerde görev yapanlar, işin amaçlarına uygun biçimde eğitilir ve
yönlendirilirler. Bunla­rın yapılması ise pek çok bürokratik işlem­leri
gerektirir. Zaten çağımız toplumlarında yönetilenler, yönetimin varlığını,
kendile­rine uygulanan bürokratik kurallar aracılığı ile hissederler.
Yönetimler, içinde cereyan ettikleri toplumun bölge, yer, zaman ve kül­türel
koşullarına bağlı olarak farklılıklar gösterirler. Halkın konuştuğu dil,
inançlar, ahlâk ve kültür değerleri ile coğrafi ve fiziki çevre yönetimin
yapısını etkilemektedir. Tarihsel olarak, siyasi iktidarların her türlü emir ve
talimatına karşı itaat etme duygusu ağır basan ülkelerde, baskıcı ve otoriter
yö­netimler; bu tür emirlere karşı direnme ve isyan duygusu yerleşmiş olan
toplumlarda ise Özgürlükçü ve demokratik yönetimler uygulanmaktadır. Yönetim,
evrensel bir olgu olmasına rağmen ilk olarak kamu ku­rumlan ve resmi organları,
daha geniş ifa­desi ile devlet yönetimini çağrıştırmaktadır. Devlet otoritesi,
yasalarla değişik kamu ku­rumlan arasında bölüşülerek kullanılır. Bu bölüşümün
yapılmasında “merkezden yö­netim” ve “yerinden yönetim”
olmak üzere iki ilkeden hareket edilir. Devletler üzerin­de kurulduklan ülkenin
stratejik konumu­na, ekonomik gelişmişlik düzeyine, siyasi rejiminin
niteliklerine ve gerçekleştirmek istedikleri amaçlara bağlı olarak “merkez­den
yönetim” ya da “yerinden yönetim” il­kelerinden birine ağırlık
vererek örgütlenir­ler.

Merkezden yönetim, kamu hizmet ve fa­aliyetlerinin
belli bir merkezden yönetilme­si, bu hizmet ve faaliyetlerin gerçekleştiril­mesi
için gerekli olan kamusal güç ve otori­tenin ülkenin başkentindeki organlarda
top-lanmasıdır. Biri siyasi, Öteki idari yönden olmak üzere iki türlü merkezyet
vardır. Si­yasi merkeziyet, ülkenin yönetimine ilişkin siyasi gücün merkezî bir
organ elinde top­lanması ve siyasal birliğin sağlanmasıdır. Siyasal yönden
merkeziyetçiliğin sağlandı­ğı ülkede, eyalet ya da federe devlet gibi bö­lünmeler
yoktur. Egemenliği devlet adına kullanan ve başkentte bulunan bir tek yasa­ma
organı vardır. Bu organın çıkarmış ol­duğu yasalara ülkenin her yerinde
uyulması zorunludur. Bir ülkede idari bakımdan mer­kezden yönetimin
uygulanabilmesi için si­yasi merkeziyetin sağlanması gerekir. Siya­si
merkeziyet olmadan idari yönden merkeziyetin uygulanması mümkün değil­dir.
Devletin yönetimine ilişkin tüm yetki ve otoritenin başkentteki organların
elinde toplanması esasına dayanan merkezden yö­netime “mutlak
merkeziyet” denir. Mutlak

merkeziyette, yerinden yönetim birimleri yoktur, ülke
yönetimi için gerekli tüm ka­rarlar başkent organlarınca alınmaktadır.
Çağımızda artık mutlak merkeziyetle yöne­tilen bir ülke bulunmamaktadır.
Merkezden yönetim ilkesine göre örgütlenen ülkeler belli ölçülerde yerinden
yönetime de yer vermektedir. Merkezî yönetime bağlı kuru­luşların hepsi
başkentte yer almayıp, belli bir ast-üst ilişkisi içerisinde, merkezden taşraya
doğru küçülerek ülkenin en küçük yerleşim birimlerine kadar yayılmaktadır.
Yumuşak bir merkezden yönetimi gerçek­leştirmenin aracı, kamusal makamlar ara­sındaki
ast-üst ilişkisi (hiyerarşi)dir. Bu yolla merkezdeki üst düzey organlarca alı­nan
kararlar, ülkenin en uzak bölgesindeki en alt kademelere kadar
ulaştırılmaktadır. Merkezden yönetime ağırlık veren ülkeler­de, her hizmet
başkente doğru kademeli olarak yükselerek sonunda bir bakanlığa bağlanır.
Başkentte bulunan bakanın almış olduğu kararlar ise ast-üst ilişkisine bağlı
kademelerden geçerek taşradaki en küçük birime kadar ulaştırılır.

Merkezden yönetim ilkesinde, merkezî yönetimin sahip
olduğu yeücilerden bir kıs­mının, aynı hiyerarşi İçerisinde bulunan alt
kuruluşlara verilmesine “yetki genişliği” denilmektedir. Yetki
genişliği üçüncü bir tür yönetsel örgütlenme biçimi olmayıp, merkezden
yönetimin değişik bir uygula­masıdır. Bu uygulamada, kendisine karar alma
yetkisi verilen makamlar, merkezî yö­netimin hiyerarşik astı ve temsilcisidir;
merkezî yönetimi temsilen ve merkezî yö­netim adına karar alırlar. Bu
kararların alın­masında merkezî yönetimin uygulamakta olduğu kurallar
geçerlidir. Türkiye’nin yö­netiminde yetki genişliğine en iyi Ömek valilerdir.
Valiler, başında bulunduktan ilin yönetimine ilişkin olarak merkezî yönetime
ait bîr kısım yetkileri kullanırlar. Ancak bu yetki merkezin kendisine verdiği
emir ve talimatla sınırlı olduğundan, hukuki sonuç­lan bakımından merkezî
yönetimin işlem­lerine denktir. Yetki genişliği, bir yandan merkezî yönetimin
yükünü belli ölçülerde hafiflettiği, bir yandan da kararlan n alın­masındaki
kademeleri azalttığı için, bürok­rasinin azaltılması ve hizmetlerin yürütül­mesinde
kolaylık sağlaması bakımından, giderek daha fazla uygulama alanı bulmak­tadır.

Merkezden yönetim genellikle, ülkede birlik ve
beraberliğin korunmasında sağla­dığı kolaylıklar nedeniyle ve siyasi amaçlı
olarak tercih edilmektedir. Bunun dışında merkezden yönetimin sağladığı
yararlar ve aynca sakıncalar bulunduğu kuşkusuzdur. Merkezden yönelimin kamusal
hizmet faa­liyetlerinin yürütülmesinde sağladığı ya­rarlar dört başlık altında
şöyle sıralanabilir: 1. Başkentten başlayarak kademeli bir bi­çimde ülkenin en
küçük yönetim birimine kadar uzanan örgütleriyle, ülkenin birlik ve bütünlüğüne
yönelen tehlikelerin denetim altında tutulmasını kolaylaştırır. 2. Ülke
düzeyinde yapılacak merkezî bir planla, ka­mu hizmetlerinin dengeli dağılımına
ve bu hizmetlerden yararlanmada bölgesel farklı­lıkların giderilmesinde
yardımcı olur. 3. Kamu hizmetlerinin yürütülmesi için ge­rekli olan uzman
görevlilerin temini ve böl­geler arasında dağılımı konusunda kolaylık sağlar.
4. Kamu hizmetlerinin yürütülme­sinde yöresel çıkar gruplannın olumsuz et­kilerini
azaltır. Merkezden yönetimin, sayı­lan bu yararlan yanında pek çok sakıncası­nın
da bulunduğu kuşkusuzdur. Bu sakıncalardan önemli olanları altı başlık altında
şöyle sıralanabilir: 1. Kararlar birden fazla makamın katılması ile
alındığından, kırtasi­yeciliğin ve bürokratik engellerin çoğalma­sına sebep
olur. 2. Bölgesel ihtiyaçların ye­rinden ve doğru bir şekilde tespit edilerek
karşılanmasına uygun değildir. 3. Mahalli kararların alınmasında halkın
katılımına imkân vermediği için demokratik değildir. 4. Memurlar amirlerinin
gözüne girmek için, halkın ihtiyaçlarını karşılamaktan çok, kuralları
uygulamaya özen gösterirler; ge­reksiz engeller çıkararak halkın taleplerini
geri çevirirler.

Kamu hizmet ve faaliyetlerinin, merkezî yönetim
dışında örgütlenen ve merkezî yö­netimin hiyerarşik astı olmayan kuruluşlar­ca
yürütülmesine yerinden yönetim denir, merkeziyet ilkesine en fazla ağırlık
veren ülkelerde bile bir kısım hizmetler yerinden yönetim ilkesine göre
yürütülmektedir. Sa­nayileşme ve ihtiyaçların hızla artması, devletleri
yerinden yönetim kuruluşlarını yaygınlaştırmaya zorlamaktadır. Çünkü yerinden
yönetim ilkesine göre çalışan Ör­gütlerin karar almaları ve almış oldukları bu
kararlan uygulamaya koymaları merkez­den yönetime göre daha kolaydır. Biri hiz­metleri
esas alan, öteki de hizmetlerin yürü­tüldüğü coğrafi ve mülki alanı ölçü kabul
eden iki türlü yerinden yönetim vardır. Hiz­metler esas alınarak kurulan yerel
yönetim birimlerinin amacı ülkede ihtiyaç duyulan bir kısım hizmetleri
yürütmektir. Belli coğ­rafi bölgeleri esas alan kuruluşların amacı ise,
kuruldukları bölgenin ihtiyaç duyduğu hizmetleri yürütmektir. Dolayısı ile
birinde yürütülen hizmetler, ötekinde hizmetlerin yürütüldüğü coğrafi alan önem
kazanmak­tadır. Türkiye’nin yönetiminde yer alan ve belli hizmetlerin
yürütülmesini esas alan kuruluşlara Türkiye Radyo ve Televizyon Kurumu,
Üniversiteler, barolar, borsalar ve buna benzer tüm meslek kuruluştan göste­rilebilir.
Bu kuruluşların tümü kendi faali­yet alanlarıyla ilgili olarak kanunla verilen
belli bazı hizmetleri yürütmek için yurt dü­zeyinde örgütlenmişlerdir. Türkiye’nin
yö­netiminde rol alan ve yer esasına göre ör­gütlenen yönetim birimleri ise
belediyeler, özel idareler ve köylerdir. Yerel yönetimler ya da mahallî
idareler denilen bu kuruluşlar da belli coğrafi ve mülki alanların ihtiyacı
olan ortak hizmetleri yürütmektedir. Gerek yer bakımından ve gerekse hizmet
bakımın­dan yerinden yönetim ilkesine göre örgütle­nen yönetim birimlerinin
hepsi merkezî idarenin hiyerarşisi dışında yer alan ve kendi başına karar alma
yetkisi bulunan kuru­luşlardır. Her birinin merkezî yönetimin ge­lir ve
harcamalarını gösteren, genel bütçe­den ayrı birer bütçeleri vardır. Buna
rağmen çalışmalannı tamamen merkezî idarenin kontrolü dışında yürütemezler,
merkezî yö­netim bu kuruluşların çalışmasını, ülkenin genel yönetim
politikasına uygunluk açı­sından denetler. Ayrıca, gelirleri giderlerini
karşılamadığından, bütçelerini genel büt­çeden almış olduklan yardımlarla
denkleş­tirirler.

Yerinden yönetimin de bir kısım yararla-n ve
sakıncaları vardır. Yararlan üç başlık altında şöyle sıralanabilir:

 1.
Kırtasiyecilik ve bürokratik engeller fazla olmadığı için kararların alınması
ve uygulanmasında ça­bukluk sağlanır.

 2. Hizmetlerin
yürütülme­si yerinden izlendiği için, mahalli ihtiyaçla­rın gerçeklere uygun
olarak tanınmasına ve daha kolay karşılanmasına imkân sağlar.

 3. Gerek
organlarının oluşmasında ve gerekse

kararların alınmasında halkın katılımına imkân verdiği
için merkezden yönetime gö­re daha demokratiktir. Belirtilen bu yararla­rının
yanında aynca sıralayacağımız şu sa­kıncalarının bulunduğu da söylenebilin

 1. Yerel baskı
güçlerinin olumsuz etkilerine, kayırma ve benzeri kötü alışkanlıkların yer­leşmesine
ortam hazırlar.

 2. Yerel
yönetim­lerin malî imkânları birbirinden farklı oldu­ğundan, hizmetlerin yurt
düzeyindeki dağı­lımında dengesizliklere neden olur.

 3. Yeni
teknikleri bulmada ve bu teknikleri uygula­yacak uzmanları teminde güçlük
çektikle­rinden, hizmetlerin ortaya çıkan yeni ihti­yaçların karşılanmasına
yetecek nitelikte gelişmeleri sağlanamaz. Devletlerin yöne­timi, yerinden ve
merkezden yönelim kuru­luşlarıyla bir bütündür. Böyle iki farklı ör­gütlenmeye
gidilmesinin amacı kamusal hizmet ve faaliyetlerin daha verimli yürü­tülmesinin
sağlanmasıdır. Yönetimde bir­lik ve beraberliğin bozulmaması için yerin­den
idare kuruluşlarının işleyişi merkezî yönetim tarafından denetlenmektedir. Ye­rinden
yönetim kuruluşlarından bir kısmı­nın işlemlerinin tamamı, bir kısmının iş­lemlerinin
ise önemlileri merkezî yöneti­min denetimine bağlanmıştır, merkezî yö­netimin
yerinden yönetim birimlerine karşı uyguladığı bu denetime “vesayet
denetimi” adı verilmektedir.

Ne tek başına merkezden yönetim, ne de tek başına
yerinden yönetim, çağdaş top­lumların ihtiyaç duyduğu yüzlerce ihtiyaç­ların
karşılanmasında yeterlidir. Çağımızın tüm siyasal rejimlerinde merkezden yöne­tim
ve yerinden yönetim uygulamalarına bir arada yer verilmektedir. Siyasal sistem­leri
henüz tam olarak yerleşmemiş ülkeler­de, birlik ve bütünlüğün bozulacağı ya da
siyasal rejimin yıkılacağı endişesi merkez­ciliği özendirmektedir. Siyasal
rejimleri yerleşen ve belli ölçülerde demokratikle­şen ülkelerde yerinden
yönetime ağırlık ve­rilirken, siyasal rejimleri henüz tam olarak yerleşmeyen ve
belli ölçülerde demokratik-leşemeyen ülkelerde merkezden yönetim ilkesine
ağırlık verilmektedir. Türkiye’nin yönetiminde, Osmanlı Devleti’nin yüksel­me
dönemlerine kadar yetki genişliği esası­na dayanan bir merkezden yönetim
yanında geniş boyutlu bir yerinden yönetim uygu­landığı görülmektedir.
İmparatorluğun za­yıflaması ile merkezî yönetimin gücü azal­mış, fakat
Tanzimat’tan sonra devlete yeni­den eski gücünü kazandırmak için Fransız
yönetim sistemi örnek alınarak tekrar güçlü bir merkezden yönetim sistemi
kurulması yoluna gidilmiştir. Cumhuriyet devrimle­riyle merkezden yönetim
uygulaması daha da güç kazanmıştır, merkeziyeti güçlendir­mek için getirilen
bürokratik engeller dev­let çarkını neredeyse işlemez hale getirdiği için son
yıllarda merkezî yönetimin yükle­rinden bir kısmının yerel yönetimlere akta­rılması
ve yeni bir kısım yerinden yönetim birimlerinin kurulması görüşü ağırlık ka­zanmıştır.

Şükrü KARATEPE