Yönetim

tarih-2/yonetim-devlet” 198″ 227″

Yönetim, insanların tek tek gerçekleştiremeyecekleri amaçlara ulaşabilmek için yürütülen bir grup faaliyetidir. Birden fazla insanın beden ve zihin güçlerini birleştirerek çalışmalarını gerektiren bu faaliyetin belli bir düzen ve güven ortamında sürdürülebilmesi bir kısım kurallara uyulmasını gerektirir. Bu kuralları, grup içindeki statüsü ve konumu diğerlerine göre daha güçlü olan yöneticiler koyarlar. Yöneticilerin almış oldukları kararların, ast-üst ilişkisine bağlı olarak, emir ve talimatlar şeklinde yöneti­lenlere ulaştınlmasiyle yönetim olgusu ger­çekleşir. Yöneticilerin karar alması ile yönetilenlerin bu kararlara uyması arasında gerçekleşen çok aşamalı bir süreç olan yö­netim olgusu, “belli bir amacı gerçekleştirmek için müşterek hareket eden insanlar arasındaki statü farklılığına dayanan bir grup faaliyeti” diye tanımlanabilir. Bu tanıma göre yönetim evrensel bir olgudur; en küçük topluluk kabul edebileceğimiz aileden başlayarak, kulüp, demek, parti, sendika, ticari işletme, belediye, bakanlık, devlet ve uluslararası örgütlere kadar, üyeleri arasında statü ve makam farkı bulunan her dü­zeydeki toplulukta yönetimden söz edilir. Yönetim, aniden gerçekleşen ve bir kez gerçekleşmekle ortadan kalkan bir olgu değildir. Yönetim, çeşitli kademelerdeki yöneticiler arasından geçerek, yönetilenlere ulaşan, çok aşamalı işlemlere bağlı karmaşık bir süreçtir. Belirlenen amacın gerçekleştirilebilmesi için bu süreç içerisinde öncelikle yapılacak işler belli bir plan ve programa bağlanır. Sahip olunan maddi imkânlarla insan gücünün en verimli şekilde birleşürilebilmesi için çeşitli kademe­lerde görev yapanlar, işin amaçlarına uygun biçimde eğitilir ve yönlendirilirler. Bunların yapılması ise pek çok bürokratik işlem­leri gerektirir. Zaten çağımız toplumlarında yönetilenler, yönetimin varlığını, kendilerine uygulanan bürokratik kurallar aracılığı ile hissederler. Yönetimler, içinde cereyan ettikleri toplumun bölge, yer, zaman ve kültürel koşullarına bağlı olarak farklılıklar gösterirler. Halkın konuştuğu dil, inançlar, ahlâk ve kültür değerleri ile coğrafi ve fiziki çevre yönetimin yapısını etkilemektedir. Tarihsel olarak, siyasi iktidarların her türlü emir ve talimatına karşı itaat etme duygusu ağır basan ülkelerde, baskıcı ve otoriter yönetimler; bu tür emirlere karşı direnme ve isyan duygusu yerleşmiş olan toplumlarda ise Özgürlükçü ve demokratik yönetimler uygulanmaktadır. Yönetim, evrensel bir olgu olmasına rağmen ilk olarak kamu kurumları ve resmi organları, daha geniş ifadesi ile devlet yönetimini çağrıştırmaktadır. Devlet otoritesi, yasalarla değişik kamu kurumları arasında bölüşülerek kullanılır. Bu bölüşümün yapılmasında “merkezden yönetim” ve “yerinden yönetim” olmak üzere iki ilkeden hareket edilir. Devletler üzerinde kuruldukları ülkenin stratejik konumuna, ekonomik gelişmişlik düzeyine, siyasi rejiminin niteliklerine ve gerçekleştirmek istedikleri amaçlara bağlı olarak “merkezden yönetim” ya da “yerinden yönetim” ilkelerinden birine ağırlık vererek örgütlenirler.

Merkezden yönetim, kamu hizmet ve faaliyetlerinin belli bir merkezden yönetilmesi, bu hizmet ve faaliyetlerin gerçekleştirilmesi için gerekli olan kamusal güç ve otoritenin ülkenin başkentindeki organlarda toplanmasıdır. Biri siyasi, Öteki idari yönden olmak üzere iki türlü merkezyet vardır. Siyasi merkeziyet, ülkenin yönetimine ilişkin siyasi gücün merkezî bir organ elinde top­lanması ve siyasal birliğin sağlanmasıdır. Siyasal yönden merkeziyetçiliğin sağlandığı ülkede, eyalet ya da federe devlet gibi bölünmeler yoktur. Egemenliği devlet adına kullanan ve başkentte bulunan bir tek yasama organı vardır. Bu organın çıkarmış olduğu yasalara ülkenin her yerinde uyulması zorunludur. Bir ülkede idari bakımdan merkezden yönetimin uygulanabilmesi için siyasi merkeziyetin sağlanması gerekir. Siyasi merkeziyet olmadan idari yönden merkeziyetin uygulanması mümkün değildir. Devletin yönetimine ilişkin tüm yetki ve otoritenin başkentteki organların elinde toplanması esasına dayanan merkezden yönetime “mutlak merkeziyet” denir. Mutlak merkeziyette, yerinden yönetim birimleri yoktur, ülke yönetimi için gerekli tüm kararlar başkent organlarınca alınmaktadır. Çağımızda artık mutlak merkeziyetle yönetilen bir ülke bulunmamaktadır. Merkezden yönetim ilkesine göre örgütlenen ülkeler belli ölçülerde yerinden yönetime de yer vermektedir. Merkezî yönetime bağlı kuruluşların hepsi başkentte yer almayıp, belli bir ast-üst ilişkisi içerisinde, merkezden taşraya doğru küçülerek ülkenin en küçük yerleşim birimlerine kadar yayılmaktadır. Yumuşak bir merkezden yönetimi gerçek­leştirmenin aracı, kamusal makamlar arasındaki ast-üst ilişkisi (hiyerarşi)dir. Bu yolla merkezdeki üst düzey organlarca alınan kararlar, ülkenin en uzak bölgesindeki en alt kademelere kadar ulaştırılmaktadır. Merkezden yönetime ağırlık veren ülkelerde, her hizmet başkente doğru kademeli olarak yükselerek sonunda bir bakanlığa bağlanır. Başkentte bulunan bakanın almış olduğu kararlar ise ast-üst ilişkisine bağlı kademelerden geçerek taşradaki en küçük birime kadar ulaştırılır.

Merkezden yönetim ilkesinde, merkezî yönetimin sahip olduğu yeücilerden bir kısmının, aynı hiyerarşi İçerisinde bulunan alt kuruluşlara verilmesine “yetki genişliği” denilmektedir. Yetki genişliği üçüncü bir tür yönetsel örgütlenme biçimi olmayıp, merkezden yönetimin değişik bir uygulamasıdır. Bu uygulamada, kendisine karar alma yetkisi verilen makamlar, merkezî yö­netimin hiyerarşik astı ve temsilcisidir; merkezî yönetimi temsilen ve merkezî yönetim adına karar alırlar. Bu kararların alınmasında merkezî yönetimin uygulamakta olduğu kurallar geçerlidir. Türkiye’nin yönetiminde yetki genişliğine en iyi örnek valilerdir. Valiler, başında bulunduktan ilin yönetimine ilişkin olarak merkezî yönetime ait bîr kısım yetkileri kullanırlar. Ancak bu yetki merkezin kendisine verdiği emir ve talimatla sınırlı olduğundan, hukuki sonuçları bakımından merkezî yönetimin işlemlerine denktir. Yetki genişliği, bir yandan merkezî yönetimin yükünü belli ölçülerde hafiflettiği, bir yandan da kararların alınmasındaki kademeleri azalttığı için, bürokrasinin azaltılması ve hizmetlerin yürütülmesinde kolaylık sağlaması bakımından, giderek daha fazla uygulama alanı bulmaktadır.

Merkezden yönetim genellikle, ülkede birlik ve beraberliğin korunmasında sağladığı kolaylıklar nedeniyle ve siyasi amaçlı olarak tercih edilmektedir. Bunun dışında merkezden yönetimin sağladığı yararlar ve aynca sakıncalar bulunduğu kuşkusuzdur. Merkezden yönelimin kamusal hizmet faaliyetlerinin yürütülmesinde sağladığı yararlar dört başlık altında şöyle sıralanabilir:

1. Başkentten başlayarak kademeli bir biçimde ülkenin en küçük yönetim birimine kadar uzanan örgütleriyle, ülkenin birlik ve bütünlüğüne yönelen tehlikelerin denetim altında tutulmasını kolaylaştırır.

2. Ülke düzeyinde yapılacak merkezî bir planla, kamu hizmetlerinin dengeli dağılımına ve bu hizmetlerden yararlanmada bölgesel farklılıkların giderilmesinde yardımcı olur.

3. Kamu hizmetlerinin yürütülmesi için gerekli olan uzman görevlilerin temini ve bölgeler arasında dağılımı konusunda kolaylık sağlar.

4. Kamu hizmetlerinin yürütülme­sinde yöresel çıkar gruplarının olumsuz etkilerini azaltır.

Merkezden yönetimin, sayılan bu yararları yanında pek çok sakıncasının da bulunduğu kuşkusuzdur. Bu sakıncalardan önemli olanları altı başlık altında şöyle sıralanabilir:

1. Kararlar birden fazla makamın katılması ile alındığından, kırtasiyeciliğin ve bürokratik engellerin çoğalmasına sebep olur.

2. Bölgesel ihtiyaçların yerinden ve doğru bir şekilde tespit edilerek karşılanmasına uygun değildir.

3. Mahalli kararların alınmasında halkın katılımına imkân vermediği için demokratik değildir.

4. Memurlar amirlerinin gözüne girmek için, halkın ihtiyaçlarını karşılamaktan çok, kuralları uygulamaya özen gösterirler; gereksiz engeller çıkararak halkın taleplerini geri çevirirler.

Kamu hizmet ve faaliyetlerinin, merkezî yönetim dışında örgütlenen ve merkezî yönetimin hiyerarşik astı olmayan kuruluşlarca yürütülmesine yerinden yönetim denir, merkeziyet ilkesine en fazla ağırlık veren ülkelerde bile bir kısım hizmetler yerinden yönetim ilkesine göre yürütülmektedir. Sanayileşme ve ihtiyaçların hızla artması, devletleri yerinden yönetim kuruluşlarını yaygınlaştırmaya zorlamaktadır. Çünkü yerinden yönetim ilkesine göre çalışan örgütlerin karar almaları ve almış oldukları bu kararlan uygulamaya koymaları merkezden yönetime göre daha kolaydır. Biri hizmetleri esas alan, öteki de hizmetlerin yürütüldüğü coğrafi ve mülki alanı ölçü kabul eden iki türlü yerinden yönetim vardır. Hizmetler esas alınarak kurulan yerel yönetim birimlerinin amacı ülkede ihtiyaç duyulan bir kısım hizmetleri yürütmektir. Belli coğrafi bölgeleri esas alan kuruluşların amacı ise, kuruldukları bölgenin ihtiyaç duyduğu hizmetleri yürütmektir. Dolayısı ile birinde yürütülen hizmetler, ötekinde hizmetlerin yürütüldüğü coğrafi alan önem kazanmaktadır. Türkiye’nin yönetiminde yer alan ve belli hizmetlerin yürütülmesini esas alan kuruluşlara Türkiye Radyo ve Televizyon Kurumu, Üniversiteler, barolar, borsalar ve buna benzer tüm meslek kuruluştan gösterilebilir. Bu kuruluşların tümü kendi faaliyet alanlarıyla ilgili olarak kanunla verilen belli bazı hizmetleri yürütmek için yurt düzeyinde örgütlenmişlerdir. Türkiye’nin yönetiminde rol alan ve yer esasına göre örgütlenen yönetim birimleri ise belediyeler, özel idareler ve köylerdir. Yerel yönetimler ya da mahallî idareler denilen bu kuruluşlar da belli coğrafi ve mülki alanların ihtiyacı olan ortak hizmetleri yürütmektedir. Gerek yer bakımından ve gerekse hizmet bakımından yerinden yönetim ilkesine göre örgütlenen yönetim birimlerinin hepsi merkezî idarenin hiyerarşisi dışında yer alan ve kendi başına karar alma yetkisi bulunan kuruluşlardır. Her birinin merkezî yönetimin gelir ve harcamalarını gösteren, genel bütçeden ayrı birer bütçeleri vardır. Buna rağmen çalışmalarını tamamen merkezî idarenin kontrolü dışında yürütemezler, merkezî yönetim bu kuruluşların çalışmasını, ülkenin genel yönetim politikasına uygunluk açısından denetler. Ayrıca, gelirleri giderlerini karşılamadığından, bütçelerini genel bütçeden almış olduklan yardımlarla denkleştirirler.

Yerinden yönetimin de bir kısım yararları ve sakıncaları vardır. Yararları üç başlık altında şöyle sıralanabilir:

1. Kırtasiyecilik ve bürokratik engeller fazla olmadığı için kararların alınması ve uygulanmasında çabukluk sağlanır.

2. Hizmetlerin yürütülmesi yerinden izlendiği için, mahalli ihtiyaçların gerçeklere uygun olarak tanınmasına ve daha kolay karşılanmasına imkân sağlar.

3. Gerek organlarının oluşmasında ve gerekse kararların alınmasında halkın katılımına imkân verdiği için merkezden yönetime göre daha demokratiktir. Belirtilen bu yararlarının yanında aynca sıralayacağımız şu sakıncalarının bulunduğu da söylenebilir.

1. Yerel baskı güçlerinin olumsuz etkilerine, kayırma ve benzeri kötü alışkanlıkların yerleşmesine ortam hazırlar.

2. Yerel yönetimlerin malî imkânları birbirinden farklı olduğundan, hizmetlerin yurt düzeyindeki dağılımında dengesizliklere neden olur.

3. Yeni teknikleri bulmada ve bu teknikleri uygulayacak uzmanları teminde güçlük çektiklerinden, hizmetlerin ortaya çıkan yeni ihtiyaçların karşılanmasına yetecek nitelikte gelişmeleri sağlanamaz. Devletlerin yönetimi, yerinden ve merkezden yönelim kuruluşlarıyla bir bütündür. Böyle iki farklı örgütlenmeye gidilmesinin amacı kamusal hizmet ve faaliyetlerin daha verimli yürütülmesinin sağlanmasıdır. Yönetimde birlik ve beraberliğin bozulmaması için yerinden idare kuruluşlarının işleyişi merkezî yönetim tarafından denetlenmektedir. Yerinden yönetim kuruluşlarından bir kısmının işlemlerinin tamamı, bir kısmının işlemlerinin ise önemlileri merkezî yönetimin denetimine bağlanmıştır, merkezî yönetimin yerinden yönetim birimlerine karşı uyguladığı bu denetime “vesayet denetimi” adı verilmektedir.

Ne tek başına merkezden yönetim, ne de tek başına yerinden yönetim, çağdaş toplumların ihtiyaç duyduğu yüzlerce ihtiyaçların karşılanmasında yeterlidir. Çağımızın tüm siyasal rejimlerinde merkezden yönetim ve yerinden yönetim uygulamalarına bir arada yer verilmektedir. Siyasal sistemleri henüz tam olarak yerleşmemiş ülkelerde, birlik ve bütünlüğün bozulacağı ya da siyasal rejimin yıkılacağı endişesi merkezciliği özendirmektedir. Siyasal rejimleri yerleşen ve belli ölçülerde demokratikleşen ülkelerde yerinden yönetime ağırlık verilirken, siyasal rejimleri henüz tam olarak yerleşmeyen ve belli ölçülerde demokratikleşemeyen ülkelerde merkezden yönetim ilkesine ağırlık verilmektedir. Türkiye’nin yönetiminde, Osmanlı Devleti’nin yükselme dönemlerine kadar yetki genişliği esasına dayanan bir merkezden yönetim yanında geniş boyutlu bir yerinden yönetim uygu­landığı görülmektedir. İmparatorluğun zayıflaması ile merkezî yönetimin gücü azalmış, fakat Tanzimat’tan sonra devlete yeni­den eski gücünü kazandırmak için Fransız yönetim sistemi örnek alınarak tekrar güçlü bir merkezden yönetim sistemi kurulması yoluna gidilmiştir. Cumhuriyet devrimleriyle merkezden yönetim uygulaması daha da güç kazanmıştır, merkeziyeti güçlendirmek için getirilen bürokratik engeller devlet çarkını neredeyse işlemez hale getirdiği için son yıllarda merkezî yönetimin yüklerinden bir kısmının yerel yönetimlere aktarılması ve yeni bir kısım yerinden yönetim birimlerinin kurulması görüşü ağırlık kazanmıştır.

Şükrü KARATEPE – SBA