BÜROKRASİ

 

Bürokrasi terimi ilk
olarak 1745 yılında Vin-cent de Gournay tarafından, büroların kamu yönetiminde
artan egemenliğini tanımlamak için kullanılmıştır. Bürokrasi, latince
“burrus” ve “kratic” kelimelerinden oluşmuştur.
Kın-tie/kratos üstünlük, hakimiyet anlamında olup bürokrasi ofisin, büronun
veya makamın üstünlüğünü ifade etmek üzere kullanılmıştır. Nasıl eski
Yunanistan’da “demos” halk, “de­mokrasi” iktidarın halkta
olduğu siyasî yapıyı anlatıyorsa, “bürokrasi” de bürolarda çalışan­ların
(bürokratların) iktidara sahip olduğu ve­ya en azından siyasal hayatta Önemli
rol oyna­dıkları bir yönetim biçimini anlatmaktadır.

Bürokrasi olgusunun da
bu denli önem ka­zanması yeni burjuvazi ve ulus devletin ortaya çıkması ile
yakından ilgilidir. Batı Avrupa’da yeni oluşan burjuvazi, feodal yapıyı yıkarak
da­ha geniş bir alanda ticarî faaliyette bulunmak İstiyordu. Böylece kilise,
senyörlerve kral ara­sında bölünmüş otorite alanlarının tek bir merkez
hiyerarşisinde bütünleşmesi, merkeze bağlı bir bürokratlar sınıfını
gerektiriyor veya burjuvazinin isteklerine uygun merkezî yapı, bürokrasi
sayesinde mümkün olabiliyordu. Bölünmüş toplumsal yapı, gelişen burjuvazi­nin
ticarî faaliyet ve ihtiyaçlarına cevap vere­miyordu. Gelişen burjuvazi ile
birlikte eski otorite sahipleri olan senyörlerve kilise gittik­çe güç
kaybederek dirençleri kırıldı. Bu geliş­me sürecinde burjuvazinin isteğine
uygun güç­lü krallıklar ortaya çıktı. Geniş bir coğrafî alanda rakipsiz
otoritelerini kuran krallar emirlerini yerine getirecek olan güvenilir bü­rokratik
yapılr kurmaya başladılar. Ortaya çı­kan en önemli bürokratik kurum ulusal
savun­ma ve iç düzenin sağlayıcısı olarak ordu kuru­mu olmuştur. Ulusal devlet
bu sürekli ordula­rı ayakta tutmak ve bazı kamu hizmetlerini gerçekleştirmek
için sürekli bir gelir kaynağı­na ihtiyaç duymuş, vergi sisteminde bir takım reformlara
girişmiştir. Bu da meslekî bilgileri yüksek devlet personeli yetiştirilmesi ve
güve­nilir örgütler kurulmasını gerektirmiştir. Geli­şen iç ve dış ticaret,
aynî ekonomiden para ekonomisine geçiş sonucu rasyonel hukuk ku­ralları
ihtiyacı doğmuş. Roma hukuku Avru­pa’da önem kazanmış ve akademik eğitim gör­müş
hukukçular bürokraside önemli yer tut­maya başlamıştır. Ayrıca aristokrat soylu
sını­fın siyasal iktidarı tekrar ele geçirme çabaları kralları kendilerine
bağlı bir memurlar grubu oluşturmaya zorlamıştır. Böylece İdarî görev­leri
yürütebilmek amacıyla giderek artan sayı­da memur görev almıştır. Ortaya çıkan
me­mur görevliler ordusu, demokratikleşmenin gelişmesiyle krala bağlılıktan
ulus adına vazi­fe görmeye başlamış, teknolojik ve toplumsal değişmeyle
birlikte bu görevliler için iş bölü­mü ve uzmanlaşma önem kazanmıştır.

Bugün bürokrasi
kelimesi değişik anlamlar­da kullanılmaktadır. Bu kullanımlara baktığı­mızda
kelimenin, biri nesnel ve tanımlayıcı, di­ğeri duygusal ve kötüleyici olmak
üzere iki an­lamda kullanıldığını görmekteyiz. Nesnel an­lamda kavram, bir
örgütün programlarını ger­çekleştirmek İçin kullandığı insan gücü, bina­lar,
yöntem ve otorite sistemini belirtmek için kullanılırken, duygusal anlamda
işlerin uzama­sı, yetkisini kötüye kullanan, kendi çıkarını ön planda tutan
asalak bir toplumsal sınıf, kırtasi­yecilik, sorumlu tukyüklenmcklen kaçınma an­lamında
kullanılmaktadır. 1798’de yayımla­nan Fransız Akademisi Sözlüğü, 1813 tarihli
Alınan Yabancı Terimler sözlüğü, Meydan Lcı-mttsse Ansiklopedisi bu kelimeyi
olumsuz an­lamda kullanmışlardır. Kelime, anlam olarak,    1-
İşlerin yürütülmesinde idarenin gücü ya da etkisi, 

 2- Memurlar/bürokratlar  
topluluğu,

3- Devlet
örgütüne ya da herhangi bir idarî Ör­güte bağlı üyelerin gücü anlamlarını
ihtiva et­mektedir.

Bugün kelime sosyal
bilimlerde “hiyerarşik bir yapı içinde örgütlenmiş, kişisel olmayan ge­nel
kurallara ve işleyiş ilkelerine göre çalışan profesyonel görevliler grubu”
olarak kabul edilmekte ve günlük kullanımlarda görülen olumsuz anlamı
taşımamaktadır. Yukarıda be­lirtilen olumsuz özellikler ortaya çıktığında da
bürokrasinin işleyiş özelliği olarak ele alınıp incelenmektedir.

Bürokrasinin farklı
işlevleri üzerinde de du­rulabilir. Bürokrasinin sosyal bütünleştirme iş­levi,
üzerinde durulan İlk yönü olmuştur. Uzak habercisi olarak Platon’u gördüğümüz
bu yön, toplumu bir filozoflar grubunun yönel­mesi ve mülkiyet sahibi olmayan
bir görevliler sınıfının varlığı, bu ideal düzen ve istikrar ça­balarının ilk
işareti olarak görülmektedir. Ba­tı Avrupa’daki tarihsel gelişmeyi yakından iz­leyen
Hegel, bürokrasinin toplumu bütünleşti­rici fonksiyonu üzerinde düşünerek,
toplum­sal denge ve ulusal bütünleşmenin sağlanma­sında bürokrasiye önemli
roller yüklemiştir. Hegel’c göre bürokrasi, sivil toplumun, ayni ti­carî
sınıfın gözetemediği genel çıkarları göze­tecek; yeni rekabetçi ticarî sınıfa,
yani sivil top­luma karşı rasyonelliğin temsilcisi olacak ve toplumsal
çatışmayı önleyecektir. Wittfogel de Oıiental Despotizm adlı çalışmasında bü­rokrasinin
bu bütünleştirme fonksiyonu üze­rinde durmuş, Doğu toplumlarında mutlak ik­tidarın
güçlü bir bürokrasi sayesinde kuruldu­ğunu, toplumsal düzen ve dengenin bu
sayede sağlandığını belirtmiştir. Aynı doğrultuda Şe­rif Mardin, Eski Roma,
Bizans, Sasani ve Os­manlı toplumlarının sosyal plüraliznıi çözme­de
“devlet” örgütünü ortaya çıkararak başarı sağladıklarını
belirtmiştir. Burada devlet deni­len Örgüt, bizim bürokrasi dediğimi/, olguyla
çakışmakta ve merkeze bağlı görevlileri ifade etmektedir. Bugün bürokrasi az
gelişmiş ülke­lerde yeni ulus yaratma ve sosyal plüralizmlerİ Çözme görevlerini
önemli ölçüde yerine getir­mektedir. Faşist, Nasyonal Sosyalist ve hatta
Sosyalist ülkelerin, bürokrasinin bütünleştirmc Fonksiyonundan önemli ölçüde
yararlandı­ğı söylenebilir.

Bürokrasiye Hegcl’in
tam karşı kutbunda olumsuz tavır Marks’tan gelmiştir. Marks bü­rokrasiyi
evrensel bir sınıf olarak görmemek­te, sosyal yapıyla birlikte ele almaktadır.
He-gel’in ideal yaklaşımı Marks’ta tersine dön­müştür. Marks bürokrasinin
toplumda denge sağlamaktan ziyade hakim sınıfın baskı aracı olduğunu
belirtmiştir. Bürokrasi toplumda or­ganik bir yere sahip değildir. Üretim
ilişkileri­nin bir sonucudur. Sınıflaşmanın kalktığı bir toplumda bürokrasi de
kalkacaktır. Marks bü­rokrasinin muhteva yerine biçimi koyacağına da İşareı
etmiştir.

Bürokrasiyi Özerk bir
alan ve sistematik ola­rak ilk İnceleyen Max Webcr olmuştur. We-ber bürokrasi
olgusunu bir Örgüt sorunu ola­rak ele almıştır. Bürokrasinin incelenmesi, an­laşılması
ve sınıflandırılmasının örgüt içinde­ki:  
1-İş bölümü,

 2- Otoritenin yapısı ve daya­nağı,

 3- Her görevlinin konumu ve rolü,

 4- Gö­revliler arasındaki ilişkileri düzenleyen kural­ların
niteliği aracılığıyla sağlanabileceğini be­lirtmiştir.

Weber üç otorite tipi
çizmiştir. Bunlar İdeal tipler olup, otoritenin araçsal olarak
kavram-laştırılmasıdır. Bu otorite tiplerine tekabül eden yönetim tipleri
vardır. VVeber’in asıl üze­rinde durduğu modern gelişmeye en uygun bü­rokrasi
tipinin yasal-rasyoncl bürokrasi oldu­ğudur. Bu bürokrasinin temel özellikleri
ise şunlardır.

  1- İşbölümü ve uzmanlaşma kaçınıl­mazdır

. 2- Yönelim
kurallarının konuş biçimi­nin yasal-rasyoncl olduğuna olan inanç, otor-teyi
meşru kılar.

  3-Hiyerarşİk kademe akılcı ve kişisel olmayan İlkelere
göre düzenlenir.

  4- Memurlar İşe alınırken liyakat esasına göre alınır ve
kullandıı araçlar kendine değil, göre­ve tahsis edilmiştir. Bürokrasinin temel
işlevi hizmet ifa etmek olduğundan siyasal iktidar değişse bile hizmetler aynı
şekilde sürdürüle­cektir. Weber çağdaş sanayi toplumunun ge­rektirdiği
ihtiyaçlara ancak bu şekilde iyi dü­zenlenmiş, uzmanlaşmış bir bürokrasinin ce­vap
verebileceği kanaatindedir. Bu şekilde ör­gütlenmenin sanayi toplumunun bir
gereği ol-

duğunu, sadece
devletin değil büyük sanayi şir­ketlerinin de bu şekilde örgütlenmesinin kaçı­nılmaz
olduğunu belirtmiştir. Weber bu ya-sal-rasyonel bürokrasiyle ilgili bazı
olumsuz gelişmelere de dikkat çekmiştir. İlk olarak tüm toplumun bürokrat
[aşabileceği tehlikesi­ne dikkat çekmiştir. Bu, ilişkileri de İçine alan
rasyonel mekanik bir dünya hayalı tehlikesi­dir. Weber statünün iş görmeden
daha Öne ge­çebileceği ve bürokratların kamu çıkarını de-ğil, kendi çıkarlarını
ön plana alacakları ve gi­derek toplumu siyaset dışı bırakmaya çalışa­caklarından
kuşku duymaktadır.

Weber bürokrasiyi
sosyal İlişkiler içinde ele almış, ayrıca Marks’ın yaklaşımına katkı ola­rak
özerk bir alan olarak sistematik bir şekil­de inceleyip teorisini kurmakla
birlikte konu­nun İşlevsel olmayan yönleri ve insan ilişkile­riyle ilgili yönü
zerinde fazla durmamıştır. Bu eleştirileri şu noktalarda toplayabiliriz:

a)
Bürokratik yapının hakimiyeti, teknokra­si: Marks bürokrasinin kendini devletin
en son amacı olarak göreceğini, muhteva yerine biçim koyacağını belirtmiştir.
R.Michels, Bru-no Rizzİ, James Burnham, M.Djilas, Galbra-İth ve Mills
bürokrasiyi oligarşik bir egemen­lik sistemi olarak gördüler. Djilas Yeni Sınıf
adlı eserinde sosyalist ülkelerde bürokrasinin yeni bir yönetici sınıf olarak
kapitalistler gibi halkı sömürdüğünü İleri sürmektedir. Burn­ham da sanayinin
gelişmesi, işlerin karmaşık­laşması aşırı bilgi ve uzmanlık istemesi sonu­cu
siyasî ve ekonomik bürokrasinin geliştiğini, siyasî ve ekonomik iktidarın
bürokrasinin en üst kademelerindekilere geçtiğini belirtir. Bu Galbraith’in
Yeni Endüstri Toplumu adlı çalış­masında “t ckno-strüktür” adını
verdiği, Duver-gern’in “teknokrasi” dediği teknokrat sınıfın
yönetimidir, bu gelişmeler klasik demokrasi anlayışın güzden geçirilmesini
gerekli kılacak niteliktedir.

b)  Bürokraside  
İşlevsel   olmayan   yönler: Amerikalı Sosyolog Robert Mcrton,
Weberci bir yaklaşımla bürokrasinin soyut ve genel dü­zenlemeler gerektirdiğini
kabul ederek, kural­ların tarafsız bir şekilde uygulanmasının stan­dart bir
davranışla mümkün olduğunu söylemckte ve aracın amacın yerine geçişi olan bi­çimciliği
şöyle açıklamaktadır7: Nasıl bazı di­nî ayinlerde davranışın temelinde yatan
kural kendi başına bir amaç olarak alınıyorsa, bü­rokraside de
standartlaştırılmış disiplin ve dav­ranışlar amaç niteliği kazanmaktadır.
Mer-ton’a göre bir bürokratik örgütü incelediğimiz­de İdeal model olmak yerine
kurallara bağlılı­ğın hem işlevsel olduğu ve örgütsel verimi art­tırdığı, hem
de işlevsel olmadığı (dış fonksiyo­nel) ve verimi azalttığı görülebilir. Merton
bu­nun dışında Örgütte işlevsiz yapıların da oldu­ğunu belirtmiştir.

c)
Bürokraside insan ilişkileri yönü, grup ve çatışma: Amerikalı sosyolog Melville
Dalton bir örgülte örgüt üyelerinin ve örgütsel grupla­rın daha geniş örgütsel
amaçların zararına da olsa kendi kişisel çıkarları peşinde koşabile­ceklerini,
güçlerini artırma mücadelesi verebi­leceklerini ortaya koymuştur. Bu
çatışmaların giderek örgütsel yaşamın her alanını etkiledi­ğini, faaliyette
bulunanlarca da faaliyetin res­mî politikalara uyumlu görünmesinin sağlandı­ğını
belirtir. Fransız Sosyolog Crozier örgüt­sel yapının İç işleyişini daha
ayrıntılı olarak açıklamaktadır. Crozier bürokratik yapıda ko­nan genel ve
soyut kuralların hiç bir zaman her alanı kapsamadığını, her grubun kendi yet­ki
alanını genişletmeye, bağımsızlığını koru­maya ve üst konumdakilerin keyfî
müdahalele­rinden korunmak İçin mevzuatı ustalıkla kul­lanmaya çalıştığını
belirtmektedir. Bürokrasi­de mevzuattan doğan belirsiz alanların her za­man
olduğunu, bu durumun örgütteki meslek grupları arasında çatışma doğurduğunu
bclir-lir. Mevzuatla düzenlenmeyen alanı dcncllc-yen grubun stratejik üstünlüğe
sahip olduğu­nu ve Örgütsel ödüllerden büyük pay aldığını belirtir.

d)
Diğeryaklaşımlar: Bürokrasiyle ilgili deği­şik görüşler ortaya konmuştur.
Bunlardan ör­gütsel büyüme ve örgütsel yeteneksizliğin ku­rumsallaşması   yaklaşımı,  
konunun   değişik yönlerine ışık
tutacak niteliktedir. Merton ör­gütlerin başlangıçta amaçlarını etkinlikle
ycrİ-nc getirirken, zamanla nötr veya olumsuz iş­levler edinebildiklerini
göstermiştir, parkin-

son ise buna rağmen
Örgütlerin bir büyüme İÇİnde olduklarını, iş yapmaktan ziyade kendi kendileri
için genişlediklerini bclritmiştir. Bü­rokratik örgütlere bu olumsuz
yaklaşımlardan bir tanesi Peter Prensibi adı verilen, bürokra­tik örgütlerin
hiyerarşik yapısıyla alay eden ve örgütleri bir beceriksizler yığını olarak
tanım­layan çalışmadır. Pcter, Örgütlerde herkesin başarılı olduğu müddetçe
ilerlediğini, başarı­sızlık sınırına gelen kişinin ilerlemesinin dur­duğunu,
dolayısıyla bürokratik Örgütlerde ba­şarısızlığa prim verildiğini belirtir.

 

Toplumsal
Yapılar ve Bürokrasinin Niteliği

 

Bürokratik yapıların
incelenmesinde dikka­te değer bir yaklaşım da bürokrasinin nitelikle­rinin
toplumların içinde bulundukları bazı de­ğişkenlerle ne tür ilişki içinde
olduğunun ince­lenmesidir. Bu yaklaşımda toplumun İçinde bulunduğu
sosyoekonomik koşullar, toplumla­rın gelişme düzeyleri, tarihî geçmişleri, top­lumsal
güçler dengesi, toplumun politik terci­hi vb. bürokrasinin çevresi olarak
incelenmek­te ve bürokrasi üzerinde yaptığı etkiler ele alınmakladır.

Az gelişmiş ülkelerde
bürokrasi sorunlarını inceleyen Einscnstat, az gelişmiş ülkelerin bü­rokrasilerinin,
gelişmiş ülkelerinkinden farklı olduğunu, onların gelişmiş ülke bürokrasileri­ni
taklit etliklerini, ülkenin yeni bağımsız ol­ması, geçmişte sömürge olması ve
eski gele­neksel bir devletin devamında kurulması gibi olguların bürokrasinin
yapısı ve işleyişi üzerin­de önemli etkisi olduğunu ve bu değişkenlerin
bürokrasilerde önemli farklılıklar yarattığını belirtmiştir. Dolayısıyla lıcr
toplumun tarihî geçmiş ve uygulaması bir bürokratik kültür ya­ratarak devam
etmektedir. Bu yaklaşımda ge­nel olarak, sivil toplum alanının gelişmediği
toplumlarda kalkınma çabalarını yürütme, ye­ni bir ulus yaratma çabalan
bürokrasi eliyle sürdürülmekte ve bürokrasi bu toplumlarda gelişmiş ülkelere
göre çok daha merkezî bir yer işgal et inektedir. Tarihî geleneği olan ülke­lerde
de geleneksel bürokratik üslup devam etmektedir. Bu yaklaşım az gelişmiş
ülkelerde gelişmiş ülkelere göre bürokrasinin üslubu­nun daha emredici olmasına
dikkat çekmekte­dir. Ancak bu ülkelerde bürokrasi yeterince farklılaşmış ve
uzmanlaşmış değildir.

Günümüzde bürokrasinin
iş bölümü ve uz­manlaşma özelliklerine sahip olarak belirli bir hiyerarşik yapı
içinde örgütlenmiş, kişisel ol­mayan, genel kurallara göre İşleri yürüten gö­revliler
olduğu söylenebilir. Artık günümüzde sadece kamu sektörü değil sanayi
işletmeleri de büyük bürokratik örgütler olarak belirmek­tedirler, hicks,
serbest bireysel girişimin, ilk aşamasından sonra kurumsallaşarak bürokra­tik
bir örgütle sürdüğünü, kalıcılığın bürokra­si ile mümkün olduğunu Webervârî bir
üslup­la belirtmektedir. Dolayısıyla bürokrasi XX.-yüzyıl toplumları için
kaçınılmaz bir olgudur. Pek çok İnsan, yaşamını belirli bir bürokratik
mekanizmanın yönlendirdiği çevrede geçir­mektedir. Bu durumun insan zihninde
bir ta­kım hoşnutsuzluklar yarattığına Peter L.Ber-ger tarafından işaret
edilmiştir. Büyük bürok­ratik Örgütlere karşı bir başka karşı çıkış da
E.F.Schumacher’den gelmiştir. Schumacher, Küçük Güzeldir adlı yapıtında aşırı
büyüme­nin sınırına gelindiğini, etkinliğin ve yenilik ya­ratma güdüsünün
azaldığını belirterek aşın büyümeye karşı daha ufak örgütlenmeleri
önermektedir. Crozier de idarenin etkinliği­nin insan öğesini de dikkate alarak
katı bir akılcılığı geçersiz kılan yöntemlerle yeniden düzenlenmesini
önermektedir. Bürokrasinin toplum çıkan yerine kendi çıkarını ön plana al­ması,
giderek toplumu siyaset dışı bırakarak kendini onun yerine koyması tehlikesi
ise her zaman mevcuttur. Bugün sorun, bürokrasiyi reddetme değil, bu tür
aksaklıkların giderilme­si sorunudur. Bu sorun bugünün ve geleceğin
toplumlarını en fazla meşgul edecek sorunlar­dan biri olarak gözükmektedir.

Türkiye’de Bürokrasi

 

Osmanlı devletinin
yükseldiği yıllarda sivil bürokrasi, yönetici grup içerisinde ikinci plan­da
katmıştır. Bu dönemde yönetici grupta as­kerî bürokratlar egemendir.
XVI.yüzyı1ın so-

nuna kadar süren bu
dönemde padişahlık ku­rumu çok güçlüydü ve bürokrasiyi denetliyor­du, yani ona
hakimdi. Gerileme dönemindey-se söz konusu yapı önemli değişiklikler geçir­miştir.
Çeşitli nedenlerle merkezin gelirlerin­de düşmeler olmuştur. Bu durumun sonucu
olarak doğrudan vergilendirme yerine iltizam sistemi getirilmiştir. Ayrıca
merkezde bürok­ratları yetiştiren eğitim sistemi (Enderun Mektebi) bozulmuştur.
Bunlar ve diğer ne­denlerden ötürü merkezde oligarşik bir siya­sal sistem
gelişmiş, siyasal güç, padişah ile as­ker, dinî ve sivil bürokratlar arasında
paylaşıl­maya başlanmıştır. Tanzimat döneminden iti­baren sivil bürokrasinin,
reform hareketleri­nin başını çektiği görülür. Sivil bürokrasi bu dönemde
padişahlık kurumu karşısında bir öl­çüde hareket özgürlüğü kazanmış, bu özgürlü­ğü
kurumlaştırmaya çalışmıştır. Cumhuriyet Türkiyesi ise padişaha bağlı ve büyük
Ölçüde kendi çıkarını düşünen bir bürokrat kadro devralmış, bu nedenle de
Cumhuriyet’in kuru­cuları, temelde biçimsel bir akılcılığa sahip, araç
niteliğinde bir bürokrat kadro geliştirme­ye çalışmışlardır.

Aytekin YILDIZ Bk.
Burjuvazi; Devlet; Ordu; Sosyal Sınıflar.